中國檢察出版社
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新時代《監察法》應如何有效應用? 《監察法應用一本通》編者有話說......

時間:2018-09-28 15:55:55 作者:鐘晉 來源:第一編輯室
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近年來,“一本通”式的法律匯編模式廣受實務界和理論界的青睞。在法律理解與適用的“三段論”推理過程中,法律規范是大前提,案件事實是小前提,并由此得出裁斷結論。毋庸置疑,對于大前提的有效探查和準確理解,是精準適用法律的基礎,但法律條文的浩繁復雜往往成為阻礙大前提認知的“攔路虎”。而“一本通”恰恰對此難題作出有針對性的回應,它以法條信息分類集成的系統編撰模式,科學梳理法律部門的邏輯脈絡,將分散在不同法律單行本而又相互關聯的“磚石原料”組成一個功能清晰、搭配合理、自成體系的“建筑群”,使讀者對相關問題的國家法律框架“一覽無余”。從某種意義來說,“一本通”式的法律匯編,其理論與實踐價值甚至可與英美法系國家對海量判例法進行的“法律重述”相媲美。 

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編者在學習和工作過程中,于諸部門法“一本通”中受益良多,故在《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)頒布實施后,急切盼望《監察法一本通》的問世。然期盼日久而不得,便開始自行梳理相關規定。孰料埋首書堆的過程中,竟然不自量力地萌生出自行編撰的“妄念”。心愿既許,便開始蹣跚學步,由此方才品出“書到用時方恨少,事因經過始知難”的滋味。其“難”有三:一是自身能力難以承受。編者雖在司法實務一線耕耘多年,但理論素養不足,且對紀檢監察實務缺乏深入了解。二是編撰素材難以界分?!侗O察法》的頒布實施雖標志著一個新的法律部門誕生,但在此之后除中共中央紀委、國家監察委員會于2018年4月16日頒布的《國家監察委員會管轄規定(試行)》和《公職人員政務處分暫行規定》之外并無太多新的法規出臺,新生的“監察法律體系”之內容似顯“單薄”。但監察法律體系是否僅包括這些內容?黨內法規與監察法律體系的關系如何定位?三是編撰思路難以厘清。監察委與紀委合署辦公,履行紀檢、監察兩項職責,在對監察法條文逐一注解時如何實現“紀法貫通、法法銜接”的履職要求?如何體現監察法與黨內法規、行政法、刑事法等的有機統一?


身臨其境后,編者大夢初醒、不禁驚出一身“冷汗”——原來編者起初是一廂情愿地把編撰“一本通”當作了一個“抄法條”的力氣活兒。也正因為如此,無知者才敢許下編撰此書這般無畏的宏愿,不知這是一個高難度的“法律重述”技術活兒!加之《監察法》條文橫跨紀法,融合行政、紀檢、司法等諸多內容,其編撰邏輯之獨特性、系統性、復雜性,非以往任何一個部門法的“一本通”能與之比擬。當下回想,編者對“無畏者”的膽量驚嘆不已,也隱隱覺得如此難題種種,或許正是促成寂寂無名的編者有幸成為監察法律體系建設“鋪路石”的一段“磚玉良緣”!只是個中煎熬、頗堪回味,若非中國檢察出版社第一編輯室主任馬力珍女士的屢次鼓勵和悉心指導,恐怕編者早已知難而退、偃旗息鼓了!


經梳理上百萬字的相關國家法律、黨內法規及文件資料,編者逐漸形成“兩個注重”的編撰思路。一是注重“一本通”式法律編撰模式的常規功效,為監察法律信息的快速檢索、全面掌握、綜合運用、比較研究等提供高效便捷的查詢渠道。二是注重監察法律體系的內在規律、實踐要求,以“紀法貫通、法法銜接”為主線來排布全書內容,在選取編撰素材、劃分子項類別、排列法規條文等過程中重點考量以下四個因素:


第一,合署辦公的特殊性。監察委員會同黨的紀律檢查委員會合署辦公,履行紀檢、監察兩項職責,實行一套工作機構、兩個機關名稱。監察委與紀委的合署辦公,不僅是兩個機關組織架構的合署,更是紀檢、監察兩大職權的合并。這與以往中央綜治辦與中央政法委機關合署辦公等模式不同,此類情形主要在于組織合并、便于加強領導,但職權職責基本趨同。這與此前紀委與政府監察部門合署辦公亦有不同,其整合力度、職權范圍、運行方式等均已作出重大改革??梢?,新時代背景下監察委與紀委的合署辦公有其特殊性,應從“實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一”的戰略高度來認識其合署辦公的意義。因此,本書根據合署辦公的制度設計,秉持紀檢監察法律法規、紀檢監察職權職責均應有機統一的理念,系統梳理紀檢監察法律體系。


第二,“紀法貫通”的實踐性。監察委員會依法履行監督、調查、處置職責,不是單純的辦案機關,履職時應兼顧監察與執紀。監察委辦理的每一起案件,往往都會涉及被調查人違紀與違法的“責任競合”,同時意味著監察委應承擔監督與辦案、懲治與預防的多重使命,這便需要監察人員具備執紀和監察、監督與查處的復合型思維。而《監察法》僅九章、69個條文,許多操作性規定如管轄權限、調查程序等均有待進一步細化,但相關黨內法規對于執紀過程的監督、調查、處置已有較為完善的規定。因此,為了順應監察履職過程中“紀法貫通”的客觀需要,本書大量引用黨內監督法規,既明確執紀程序的具體要求,又為監察執法提供執行參考。


第三,“法法銜接”的系統性。編者認為,監察法律體系以《監察法》為基本法,其構成體系既包括憲法、行政法、刑事法、國際條約的相關規定,同時還應包括黨內法規的相關規定。(1)關于黨內法規與國家法律的關系。北京大學法學院教授姜明安指出:“兩者是協調統一、良性互動的關系。黨內法規必須嚴格遵守憲法和法律的規定、原則和精神;把黨內法規中一些成熟的制度規定適時經過法定程序上升為國家法律,是立法的一個重要源頭?!薄侗O察法》的制定,便是黨的政治主張經由法定程序上升為國家法律的例證。因此,本書注重例舉與監察法條文關聯對應的黨內法規,便于讀者厘清黨內法規逐漸上升為國家立法的發展脈絡和內在聯系。(2)關于《監察法》與公務員法、刑法、刑事訴訟法、國際條約等的銜接?;趪曳傻慕y一性以及《監察法》有關管轄、調查、處置等諸多具體程序的條文偏于抽象,此類條文的理解和執行仍需結合相關法律的具體規定。特別值得注意的是,《監察法》第33條在明確監察機關收集的證據在刑事訴訟中可作為證據使用的同時,要求“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時,應當與刑事審判關于證據的要求和標準一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除,不得作為案件處置的依據”。由于監察委調查的案件最終是否進入刑事訴訟程序,是隨著調查工作不斷推進而動態變化的過程,在調查之初無法預見案件走向,但該規定使得嚴格程序的“緊箍咒”將約束調查活動始終??梢?,該條既是對監察機關調查職務犯罪案件提出嚴格的程序要求,也是“倒逼”監察機關在一切調查活動中規范執法行為乃至執紀行為。因此,本書也注重例舉與《監察法》配套統一且實際操作性強的法律規定,凸顯部門法之間執法標準、執法方式的協調性、系統性。

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